国家教育发展研究中心主任张力解读教育“十一五”规划

2007-06-06

　　国务院近日批转《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，《规划纲要》全文也随之公布。作为教育事业在“十一五”期间发展的宏伟蓝图，《规划纲要》引起了社会各界尤其是教育工作者的高度关注，如何理解制定《规划纲要》的背景？《规划纲要》体现出了哪些理念？“十一五”教育的重点难点工作是什么？围绕这些问题，记者日前采访了国家教育发展研究中心主任张力。

　　《规划纲要》着眼于为和谐社会奠定人才基础

　　记者：在制定《规划纲要》时，与《全国教育事业“十五”计划》相比，我们面临怎样的教育发展形势？

　　张力：两个规划所面临的教育形势的变化情况，从规划文本也可以看出。“十五”计划于2001年颁布，主要解决的是新世纪之初教育改革和发展面临的新问题，特别是我国加入WTO后面临的新形势，再加上西部大开发战略的实施，要求国家继续把发展教育、开发人力资源摆在重要位置，要求教育千方百计缩小与发达国家的距离。当时的形势还没有突出全面建设小康社会的总体要求。

　　《规划纲要》面临的形势就很不相同，它是在党的十六大召开之后，我们党在马克思主义中国化取得显著理论创新的基础上向前推进的，特别是十六大提出全面建设小康社会目标，十六届三中全会提出科学发展观，六中全会提出和谐社会建设，这些重大战略要求对制定《规划纲要》都起着非常重要的导航作用，也就是说，我国的教育发展不仅要在数量规模上与发达国家缩小差距，还要为全面建设小康社会、和谐社会奠定雄厚的人才基础，提供更大的智力支持和知识贡献，应该说，任务比“十五”计划更艰巨。

　　从国内外形势来看，我国人力资源开发已经达到发展中国家较好水平：15岁以上人口受教育年限从8年提高到8.5年，初中以上文化程度的新增劳动力数量是全球最多的；高等教育在“十五”期间提前3年实现大众化目标，规模先后超过俄罗斯、印度、美国，居世界第一位。这对我们这样的发展中人口大国来说，是一个非常令人振奋的成就，为打造中国特色的学习型社会创造了有利条件。正如《规划纲要》强调的那样，我国缩小发展差距，改善民生，迫切要求推进教育公平；弘扬社会主义思想道德，传承民族优秀文化，培养合格的社会主义建设者和接班人，迫切要求实施素质教育；城镇化进程加快，居民生活水平不断提高，教育人口数量和结构发生明显变化，就业压力较大，对多样化、高质量的教育需求日益增长。但是，我国教育发展仍很不平衡，素质教育还没有根本性突破，教师队伍素质有待提高，人才培养模式急需改进，教育投入不足，一些关系人民群众利益的教育问题还没有很好解决。这些既对“十一五”时期的教育事业提出了严峻挑战，也提出了更高的要求。

　　与“十五”计划相比，《规划纲要》有五大变化

　　记者：与“十五”计划相比，《规划纲要》有哪些变化？

　　张力：与“十五”计划相比，《规划纲要》有五大明显的变化：第一个变化是，《规划纲要》的位次提升了。“十五”计划由教育部起草文稿，然后向中央领导汇报，按照国务院的统一部署，以教育部名义发布。而《规划纲要》是在国家“十一五”规划总的“盘子”确定以后，包括教育在内的部门规划纲要，都要报国务院常务会议通过，最后由国务院批转发布，反映了国家高度重视“十一五”规划的研制，加大了贯彻的力度。

　　第二个变化是，更加强调部门之间的协调。在国务院反复审议教育部起草的《规划纲要》的过程中，有关政策措施和工程项目，与发展改革、财政等部门能够更好地协调，形成更强的共识，政府部门之间关系更加密切，有利于深入实施科教兴国战略和人才强国战略，以科学发展观统领教育事业，把各项政策落到实处。

　　第三个变化是，《规划纲要》的任务重点比“十五”计划更加突出。在国家总体的“十一五”规划中，提出教育事业要贯彻好三大任务：“普及、发展、提高”，使得《规划纲要》在设计目标时非常有针对性，瞄准义务教育、职业教育、高等教育确定了不同的重点，相比“十五”计划，更加紧密地结合了国家“十一五”规划。

　　第四个变化体现在体例上，我们看到，“十五”计划中也有不少数字指标，但以定性描述为主，而《规划纲要》按照国家制定“十一五”规划的体例要求，既对“十五”期间取得的成就有定量描述，也对“十一五”的分项指标有清晰的定量说明，这有利于执行和落实。

 　　第五个变化是，《规划纲要》列出了更为具体的专项。在“十五”计划中，列出了教育部牵头的6项工程：素质教育、国家贫困地区义务教育、西部教育开发、教育信息化、“985”和“211”工程、高校高新技术产业化。《规划纲要》则按照国家“十一五”规划列出的5项重点工程（西部地区农村寄宿制学校建设、农村中小学现代远程教育、中西部农村初中改造、职业教育基础能力建设、高等教育“211”和“985”工程）进行了细分：在义务教育阶段，把国家规划中涉及的三项工程作了更加详细的阐述；在职业教育方面，把职业教育基础能力建设工程进一步分解为实训基地建设、县级职教中心建设、高水平示范性院校建设、职业院校教师素质提高计划等四个专项；在高等教育方面，对继续实施“985”和“211”工程也有具体的要求。这些专项工程主要围绕“普及、发展、提高”三大任务，针对性和操作性更强。

　　优先发展、促进公平和提高质量是贯穿始终的理念

　　记者：您觉得贯穿《规划纲要》始终的政策理念是什么？

　　张力：实际上，国家的“十一五”规划是把“教育优先发展”作为整个教育“十一五”发展的主题，提出总的指导思想：全面实施素质教育，着力完成“普及、发展、提高”三大任务，加快教育结构调整，促进教育全面协调发展，建设学习型社会。《规划纲要》很好地贯彻了这一思想。

　　从国家整体规划到历年的政府工作报告来看，所强调的教育核心价值取向，就是高度重视教育优先发展的战略地位，努力促进教育公平。在这样的基础上，《规划纲要》还对教育质量给予前所未有的高度关注，可以说，贯穿《规划纲要》始终的是三大政策理念：教育优先发展、促进教育公平和提高教育质量。

　　记者：“十一五”我国教育发展思路确定为：以素质教育为主题、以“普及、发展、提高”为主要任务、以协调发展为主线、以加强教师队伍建设为关键、以体制和机制改革为动力、以办好让人民群众满意的教育为宗旨。您怎么理解这一发展思路？

　　张力：这一发展思路是宏观的，不单是教育事业在“十一五”期间的思路，还要作为教育事业的长期任务来要求。

　　这一思路不仅体现了与“九五”计划、“十五”计划的纵向衔接，而且与时俱进，体现了新世纪新阶段教育工作的着力点，考虑了新时期教育发展的基本方向和发展路径。特别需要指出的是，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视教育工作，在去年8月29日中共中央政治局第34次集体学习时，总书记就教育发展问题提出了具有重大指导意义的论述，比如，坚持育人为本、德育为先，把立德树人作为教育的根本任务，全面实施素质教育，深化教育体制改革，统筹城乡、区域教育，统筹各级各类教育，统筹教育发展的规模、结构、质量、效益，切实抓紧抓实抓好上述三项主要任务，努力办好让人民群众满意的教育。再如，要进一步在全社会弘扬尊师重教的良好风尚，培养教师爱岗敬业、教书育人的高尚精神，全面提高教师素质。以上这些都是总书记向全党全社会和教育系统明确提出的要求，《规划纲要》将其作为教育发展的总体思路，是非常及时和必要的。

　　多项数字化指标只要稳步发展就能实现

　　记者：《规划纲要》提出，“十一五”教育事业发展的四个主要目标。您是怎么理解这些目标的？其中提出各个阶段教育发展的目标，比如高中毛入学率要达到80%，高教毛入学率达到25%，您觉得实现这些目标的前景如何？

　　张力：四大目标分别关注发展、协调、质量、机会，都是着眼于教育事业推进到新的水平，着眼于社会主义初级阶段基本国情，着眼于社会中蕴藏的旺盛教育需求，着眼于教育系统自身的培养能力和条件。

　　回顾“十五”计划的数量目标，绝大多数都能如期甚至提前实现，只有两个指标例外。一是高中阶段毛入学率60％左右的目标。2005年达到52.7％，2006年达到59.2％，可以说推迟了一年实现。二是财政性教育经费占GDP比例达到4％。这一比例在“十五”期间呈现上扬趋势，后由于GDP基数调整等影响有所下降，到2005年才达到2.82％。尽管如此，各级各类教育在“十五”期间取得了显著的成就，使《规划纲要》能够站在新的起点之上。

　　《规划纲要》里涉及的数字指标，主要是根据教育系统能力和社会需求等多方面因素确定的，而且有些指标已经有相当好的基础。比如，2010年初中毛入学率要达到98％以上，而2006年已是97％；高中阶段毛入学率要达到80％，按照现有培养能力，普通高中在校生已经2500万，基本保持就可以了；中等职业教育在校生接近1800万，再努力一下就达到2100万，由于学龄人口呈现下降趋势，加上国家资助体系不断完善，因此，毛入学率80％的目标可望如期实现；《规划纲要》要求研究生规模达到130万，事实上去年脱产在学研究生110万，如果加上在职攻读学位，超过了130万。还有，高教毛入学率是相对保守的目标，较难把握的反而是届时怎么不超过25%。所以说，这些指标都是基本上切合教育系统实际的，也充分考虑到国情国力的条件，只需稳步发展就可以实现。

　　记者：《规划纲要》提出，我国将在“十一五”阶段，要完成九项主要任务，怎么理解九大任务之间的关系？

　　张力：实际上，九大任务是对四大目标的细化。我们可以对其进行逐项分解：第一项任务——全面实施素质教育是主线，要贯穿教育事业发展的始终；第二、三、四项任务——普及九年义务教育、加快发展职业教育、着力提高高教质量，是为了落实国家“十一五”规划关于三大任务的整体要求；第五项是加强教师队伍建设，这是整个教育事业发展的基础环节，高质量的教育必须有高质量的教师队伍；第六项，领导干部队伍和党员队伍建设，是学校能力的建设；第七项是加快构建现代化教育体系，这一任务非常具有前瞻性，瞄准的不仅是教育内部的需要，还有教育系统与外部之间的相互关系，服务于学习型社会建设的大局；第八项和第九项分别注重教育对外开放和学生资助体系。可以说，这九大任务所覆盖的领域，既有教育系统内部的能力建设，也有教育系统与外部环境的关系。由此可见，九大任务与四大目标关注的发展、协调、质量、机会，是一脉相承的。

　　欠发达地区教育等六项任务是难点

　　记者：您觉得《规划纲要》的亮点在哪？

　　张力：在指导思想和发展思路的确认上，突出了科学发展观，更加坚持以人为本；在部署九大任务时，突出了贯彻党的教育方针、实施素质教育的主线，把国家要求的三大任务更加细化；在保障措施方面，从体制改革的设计和推动、教育投入和保障，到改进教育行政管理、动员社会全员参与，主要责任还是在政府，这都是非常显著的亮点。

　　记者：《规划纲要》中哪些目标的实现比较困难？

　　张力：我认为，最大的难点在欠发达地区的教育发展，这些地区积累的矛盾和问题比较多，尤其在发达地区“初步实现教育现代化”步伐加快的过程中，如果没有强有力的政策措施，地区差距有可能进一步拉大。

　　第二大难点在于如何切实做好农民工子女和留守儿童在义务教育阶段就学的问题，各地遇到不少实际困难，都需要细致规划，统筹解决。

　　第三大难点是建立健全资助体系，保障经济困难学生受教育机会。目前，我国从义务教育到中职教育，再到高校，逐步建立起广覆盖的资助体系。今后5年，有可能使贫困生受助的覆盖面达到历史新高峰。无论是义务教育还是非义务教育，要让有条件入学的贫困学生上学既不难又不贵，需要政府负起主要责任，操作起来需要艰辛努力，除了中央财政的转移支付和专项外，还需要地方财政的配套和社会各界的持续支持。

　　还有三项工作也比较有难度：一是财政性教育经费占GDP4％的目标能否在2010年实现，全靠各地政府责任能否依法到位；二是要充分估计教育法制建设的艰巨性，因为“十五”计划部署的终身教育法调研起草和学位条例修改工作尚未完成，今后5年将面临更多的任务，除修订教育法、教师法、职业教育法、高等教育法和学位条例外，还要适时启动学校法、考试法、学前教育法和教育督导条例的起草，难度不容低估；三是民办教育总体上有蓬勃发展的势头，但在教育事业中所占份额还不够高，各地发展也很不平衡，将来发展怎样，取决于民办教育促进法是否能落到实处。

　　落实《规划纲要》需因地制宜、协同行动

　　记者：怎样看待《规划纲要》在未来几年教育发展中的作用？

　　张力：《规划纲要》全面总结了“十五”期间全国教育取得的显著成就，提出了今后5年教育发展的宏观目标和战略任务。按照党中央和国务院对教育事业的总体部署，依靠广大人民群众和社会各界的关心与支持，还有教育系统积累的丰富工作经验，我们把《规划纲要》所布置的任务逐项落实，条件已经基本具备。同时，《规划纲要》提出的更高要求，如加强学前教育、提高高等教育质量、建设一流大学和重点学科、加快中西部教育发展，等等，还需要付出更大的努力，还有待于各省各部门协同合作，把任务落到实处。《规划纲要》提出的数量指标是指导性的，其中安排的重要工程，多数有中央财政专项经费，但若要发挥出预期的效益，还需要地方财政和相应政策措施的配套，更需要基层学校的协同行动，因地制宜地、创造性地做好各项工作，使《规划纲要》切实符合本地的需要。总的来说，《规划纲要》抓住了宏观和全局的问题，提出了解决问题的基本思路。但一个五年规划期间所做的事情也是有限的。要加快发展教育事业、促进教育公平，还需要长期不懈的努力，我们应该立足基本国情，量力而行，尽力而为。